Известное латинское выражение Omne initium difficile est означает, что каждое начало трудно. Это можно сказать и о процессе реформирования органов юстиции, в частности Государственной исполнительной службы. Разговоры о полном реформировании ГИС начались еще в прошлом году.

Официально ГИС появилась в правовом поле Украины в 1998 г., с принятием Закона «О государственной исполнительной службе». Этот Закон отменил институт судебных приставов и возложил обязанность исполнять решения судов и других юрисдикционных органов на специально созданную в структуре Министерства юстиции Государственную исполнительную службу. Годом позже были приняты Закон «Об исполнительном производстве» и Инструкция о проведении исполнительных действий, а также созданы отделы ГИС в составе управлений юстиции.

Годы постоянных перемен

История реформирования и реорганизации ГИС является чуть ли не самой продолжительной. Знаковым в этой истории стало принятие постановления Кабмина №320 от 23.04.2005 «О создании правительственного органа государственного управления в составе Министерства юстиции» и Закона №2716 от 23.06.2005 о внесении изменений в законы о ГИС и об исполнительном производстве. Этим законом было установлено, что на департамент ГИС возлагается реализация единой государственной политики в сфере принудительного исполнения решений. Согласно ст. 3 Закона «О государственной исполнительной службе» и п. 3 Положения о департаменте ГИС, утвержденного постановлением КМУ №711 от 03.08.2005, в состав департамента вошли государственные исполнительные службы АРК, областей, Киева и Севастополя, а также ГИС в районах, городах, районах в городах.

В 2007 г. исполнителей ждала очередная реорганизация: департамент ГИС как правительственный орган государственного управления был ликвидирован, а вместо него созданы департамент в составе Министерства юстиции Украины и отделы в составе соответствующих управлений юстиции.

Но заданием ГИС, согласно закону, было и остается своевременное, полное и непредвзятое исполнение решений.

Почему решения не исполняются

Не так давно заместитель министра юстиции Гия Гецадзе заявил, что в то время, как отовсюду звучат призывы к реформированию судебной системы, многие забывают о главном – из всех судебных решений выполняется всего 7–8%. «Нам нужно обеспечить реализацию решений судов. Ведь если бизнес не увидит, что судебные решения выполняются эффективно, не стоит ожидать роста инвестиций в страну», – подчеркнул он.

Сегодня действительно появилось большое количество тех, кто критикует деятельность государственных исполнителей. Цифры говорят сами за себя. Так, согласно информации Украинского Хельсинского союза по правам человека, в Украине не исполняются около 95% решений Европейского суда по правам человека и около 70% решений национальных судов. Как отмечают в организации, такая статистика говорит о том, что право украинцев на справедливый суд постоянно нарушается. И ситуация не меняется из года в год – стоит только вспомнить, что по информации, предоставленной Государственной исполнительной службой, в течение 2013 г. государство было обязано оплатить задолженность по исполнительным документам на сумму 16 601 462 635 грн. А об эпопее с принятием Украиной мер в связи с пилотным решением в деле «Юрий Иванов против Украины» «Судебно-юридическая газета» писала не раз (см. «Украина и Евросуд: два года неудачных (по)пыток» в №9 (127).

На сегодняшний день Украина – одна из лидеров по количеству обращений в Европейский суд по правам человека. В 2014 г. мы разделяли с Россией первое место по количеству таких обращений – их было подано 15250, что в процентном эквиваленте составляет 15,1%. Именно в ЕСПЧ украинцы добиваются правды относительно действий или бездеятельности государственных органов или должностных лиц. Но даже имея на руках окончательное решение Европейского суда, они не могут добиться его исполнения – отечественные органы всячески пытаются уклониться или затянуть этот процесс. Естественно, решение направляется на принудительное исполнение в органы ГИС. Этот механизм еще больше нагружает и без того перегруженного работой отдельного государственного исполнителя – сегодня на каждого из них приходится несколько тысяч производств.

Как известно, материально-техническое состояние органов ГИС оставляет желать лучшего. Представители службы говорят о недофинансировании «не на диктофон», хотя о наличии проблем может догадаться каждый, кто обратится в ГИС – отсутствие все тех же марок, конвертов, ручек, бумаги и пр. годами является «визитной карточкой» госучреждения. Сюда же стоит добавить и низкую заработную плату исполнителей, которая составляет приблизительно 2 тыс. грн. При этом у исполнителя могут быть производства на миллионные суммы, но будут ли они взысканы, во многом зависит от оперативности и добросовестности конкретного чиновника. В итоге волокита может длиться годами, что не устраивает ни граждан, ни представителей бизнеса. В выигрыше остаются лишь государственные органы, которые проиграли дело.

К тому же, недавно появилось предложение депутатов, которое они зафиксировали в законопроекте №2143 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины по устранению коммерциализации власти». В частности, депутаты предлагают отменить вознаграждение государственным исполнителям в виде процентов от взымаемой ими суммы или стоимости имущества. Также предлагается установить взыскание исполнительного сбора пропорционально сумме, которая взыскана с должника для удовлетворения требований взыскателя, после выполнения мер принудительного взыскания. Немотивированные и загруженные работники ГИС и без того не особо проявляли инициативу в своей работе, а с такими новшествами и подавно!

Об огромной нагрузке говорят и те, кто работал в системе ГИС. Эта нагрузка приводит к тому, что решения судов не исполняются в сроки, определенные Законом «Об исполнительном производстве». Статистика свидетельствует, что работа в органах ГИС крайне неэффективна. К примеру, в 2013 г. в органах ГИС находилось в производстве более 8 млн дел на 440 млрд грн, а средний процент взыскания составил всего 4%, или 20 млрд грн.

Позапрошлый год является ярким примером и по количеству заявлений против Украины – ЕСПЧ принял решения в 15 делах, которые касаются системной проблемы невыполнения (длительного невыполнения) Украиной решений национальных судов. А это является нарушением ч. 1 ст. 6 (право на справедливый суд) и ст. 13 Конвенции о защите прав человека и основополагающих свобод и ст. 1 протокола №1 к Конвенции. По мнению ЕСПЧ, Украина так и не смогла внедрить эффективные способы юридической защиты, которые способны обеспечить адекватное и достойное возмещение за неисполнение или несвоевременное исполнение решений национальных судов согласно принципам Конвенции и практике Суда.

Коррупция в органах ГИС

Конечно же, не обошла стороной органы исполнительной службы и коррупция – за многие годы она утвердилась там так же прочно, как и в других государственных учреждениях. Ровно год назад Минюст обнародовал перечень схем злоупотреблений в органах ГИС. Тогда их было описано 12. Как показали итоги проводимого Минюстом аудита, злоупотребления проводились по следующим схемам:

1. Противоправное освобождение должников от уплаты в доход государства исполнительного сбора в размере 10% от суммы взыскания долга путем фальсификации документов в отношении отсутствия у должника имущества, на которое может быть обращено взыскание, либо якобы уплаты суммы долга в срок, предоставленный для самостоятельного исполнения.


2. Реализация арестованного имущества в сговоре со специализированной торговой организацией по значительно заниженной стоимости.


3. Реализация конфискованного имущества в сговоре со специализированной торговой организацией по значительно заниженной стоимости (фальсификация раскомплектования конфискованных транспортных средств с последующей противоправной реализацией под видом комплектующих по ценам, в десятки раз ниже фактической рыночной стоимости).


4. Фальсификация документов (актов, справок и т. д.) об отсутствии у должника имущества, на которое может быть обращено взыскание.


5. Внесение в Единый государственный реестр исполнительных производств недостоверных сведений о дате вынесения основных документов исполнительного производства с целью обеспечения должникам условий для уклонения от принудительного исполнения решений суда.


6. Умышленное неснятие ареста с имущества должников при наличии документов о фактическом выполнении решений суда с целью получения взятки.


7. Противоправное бездействие в части умышленного неналожения арестов на имущество и средства должника с целью обеспечения ему условий для «своевременного» вывода активов и уклонения от принудительного исполнения решения суда.


8. Умышленные «ошибки» в банковских реквизитах должника при наложении ареста на его счета и, как следствие, отказ банковских учреждений в аресте таких счетов.


9. Противоправное использование фальсифицированных данных (ксерокопий платежных документов или документов, не имеющих отношения к конкретному исполнительному производству) о якобы исполнении решения суда по уплате долга при фактическом невыполнении соответствующего решения. Этот метод фальсификации широко используется в исполнительном производстве по взысканию штрафов с граждан в пользу государства (преимущественно штрафов ГАИ).


10. Умышленное, по предварительному сговору с компаниями-должниками по исполнительным производствам неналожение ареста на их средства в банковских учреждениях.


11. Коррупционное использование положений ст. 25 Закона «Об исполнительном производстве» в части права государственного исполнителя на наложение или неналожение ареста на имущество должника при открытии исполнительного производства. Используется в зависимости от «предоставленных предложений» от должника или истца.


12. Коррупционное использование положений ст. 26 Закона «Об исполнительном производстве» в части возможности отказа в открытии исполнительного производства по любым исполнительным документам. Используется преимущественно по предварительному сговору с потенциальным должником до подачи исполнительного документа истцом.

В то же время, в Министерстве юстиции отчитались, что за последнее полугодие 2014 г. в результате сотрудничества ГИС с правоохранителями было открыто 58 уголовных производств против должностных лиц системы ГИС. В 8 делах уже вынесены обвинительные приговоры судов, еще 8 находятся в судах и по 28 продолжается следствие.

Новый закон – новые стандарты

О реформировании Государственной исполнительной службы в Министерстве юстиции говорят многие. Сам министр Павел Петренко не раз напоминал о необходимости переформатировать сей орган. Первый заместитель министра юстиции Наталья Севостьянова также отзывалась о деятельности ГИС в негативной форме – она говорит, что решение о ликвидации службы принято в связи с большим количеством случаев взяточничества в этом ведомстве, а также низким качеством работы.

И уже 21 января 2015 г. Кабмин своим постановлением №17 «Вопросы оптимизации деятельности центральных органов исполнительной власти системы юстиции» распорядился ликвидировать Государственную исполнительную службу, а также Государственную регистрационную

службу. Функции и задачи по реализации государственной политики в сфере организации принудительного исполнения решений судов теперь будут возложены непосредственно на Минюст.

Но проводить реформу без правовой основы бессмысленно. Старая законодательная база не отвечает вызовам современности. На сегодняшний день общественности еще не представлен министерский законопроект о реформировании исполнительной службы. В то же время, концепция реформирования ГИС уже практически разработана и скоро будет представлена на об